多方努力共促法制進步 我國生態(tài)文明進入新階段

從十八大新一屆黨中央和國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)上任開始，國家治理格局和改革發(fā)展理念出現(xiàn)了具有里程碑特征的一系列重大變化，其中就包括在科學(xué)發(fā)展觀基礎(chǔ)上，強化生態(tài)文明建設(shè)，明確將生態(tài)文明建設(shè)納入與經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、社會建設(shè)和文化建設(shè)并駕齊驅(qū)的“五位一體”總體戰(zhàn)略，努力建設(shè)美麗中國。

經(jīng)過多方面力量的持續(xù)共同努力，2015年上半年，我國環(huán)境生態(tài)資源保護的制度建設(shè)取得了突破性進展：首先，新修訂的《環(huán)境保護法》于今年1月1日起施行。其次，在黨的十八大和十八屆三中、四中全會對生態(tài)文明建設(shè)作出頂層設(shè)計和總體部署的基礎(chǔ)上，中共中央和國務(wù)院于4月25日聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），專門就生態(tài)文明建設(shè)提出了當(dāng)前和今后一個時期的任務(wù)、目標和具體措施。第三，由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）自8月9日起施行，要求各地區(qū)各部門遵照執(zhí)行。

由這些“硬法”和“軟法”形成的制度體系，將改變環(huán)保領(lǐng)域長期所處的尷尬局面，推動我國生態(tài)文明建設(shè)進入法治保障的新階段。尤其是《辦法》，更是以明確的立場和姿態(tài)，高舉問責(zé)制的利劍。由此預(yù)見，環(huán)境生態(tài)保護事業(yè)在今后國家戰(zhàn)略格局中將成為舉足輕重的“硬道理”，這可以從此《辦法》的幾個關(guān)鍵特點中得以體現(xiàn)。

特點之一，在環(huán)境生態(tài)資源保護中規(guī)定黨政同責(zé)。迄今為止，圍繞環(huán)境保護，既有法律法規(guī)，也有各類政策和文件，但是對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部等同問責(zé)的規(guī)定是空白。新修訂的《環(huán)境保護法》被認為是歷史上最嚴格、最全面的一部法律，但是在責(zé)任追究上比較籠統(tǒng)。如其中第六條規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)。”同樣，在中央和國務(wù)院《意見》中，第二十六條也僅僅提出“建立領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制，完善節(jié)能減排目標責(zé)任考核及問責(zé)制度?！憋@然，上述法律和文件在責(zé)任追究上都存在比較籠統(tǒng)，以及責(zé)任主體缺失黨委的情況。

此次印發(fā)的《辦法》則一改舊例，第二條明確規(guī)定，“本辦法適用于縣級以上地方各級黨委和政府及其有關(guān)工作部門的領(lǐng)導(dǎo)成員”；第三條規(guī)定，“地方各級黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護負總責(zé)，黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員承擔(dān)主要責(zé)任，其他有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員在職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任”。

從縱向?qū)蛹壙矗现林醒胂轮拎l(xiāng)鎮(zhèn)，所有黨政干部均在追責(zé)之列。輕者不得提拔使用或者轉(zhuǎn)任重要職務(wù)，重者則要責(zé)令辭職、免職、降職。組織處理和黨紀政紀處分可同時使用，涉嫌犯罪的直接移送司法，甚至該追責(zé)不追責(zé)部門也要被問責(zé)。這就大大增加了可操作性。人人皆知，包括環(huán)境生態(tài)在內(nèi)的重要政策，關(guān)鍵主導(dǎo)者往往是黨委和政府的主要領(lǐng)導(dǎo)者，尤其是在現(xiàn)行體制下，黨委“一把手”更是舉足輕重。假若出了問題，僅僅問責(zé)行政領(lǐng)導(dǎo)，其實是避重就輕，難以根治。即便環(huán)境主管部門想問責(zé)，因為沒有“尚方寶劍”，也難以實現(xiàn)。

此次《辦法》首次用“黨政同責(zé)”來為環(huán)境保護部門“背書”，就將各級黨委和政府的“一把手”一起推到了環(huán)境生態(tài)保護事業(yè)的前沿一線。有權(quán)必有責(zé)，違法要追究。作為黨委和政府的主要領(lǐng)導(dǎo)，今后在環(huán)境生態(tài)資源上面，出了問題就必須負責(zé)，這無疑對新《環(huán)境保護法》的執(zhí)行和《意見》的落實具有保障作用。不僅如此，《辦法》還設(shè)置了對啟動和實施主體的追責(zé)條款，形成了問責(zé)制的閉環(huán)系統(tǒng)。這些設(shè)計尤其是“黨政同責(zé)”的規(guī)定是環(huán)境生態(tài)資源保護上的重大突破。

特點之二，在環(huán)境生態(tài)資源保護中規(guī)定終身問責(zé)。環(huán)境問題一般具有滯后性，多數(shù)環(huán)境危害都是在錯誤決策多年后才出現(xiàn)。在我國，因為地方主要領(lǐng)導(dǎo)干部內(nèi)外流動性很大且任期過短，為一些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在環(huán)境生態(tài)上不負責(zé)任和任性妄為提供了條件。因此，終身問責(zé)近幾年來已有醞釀。

在黨的十八屆三中全會全面深化改革的決定中，在加強生態(tài)文明制度建設(shè)部分，提出了“探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”。在中央和國務(wù)院的《意見》中，也提出“嚴格責(zé)任追究，對違背科學(xué)發(fā)展要求、造成資源環(huán)境生態(tài)嚴重破壞的要記錄在案，實行終身追責(zé)”。此次的《辦法》不僅再次明確規(guī)定“實行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。對違背科學(xué)發(fā)展要求、造成生態(tài)環(huán)境和資源嚴重破壞的，責(zé)任人不論是否已調(diào)離、提拔或者退休，都必須嚴格追責(zé)”，而且針對不同對象進一步細化了包括25種情形在內(nèi)的“責(zé)任清單”：針對地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的，主要是與錯誤決策和不作為造成的惡性生態(tài)環(huán)境事件相關(guān)的8種情形；針對其他黨政有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員的，主要是承擔(dān)與分管部門損害生態(tài)環(huán)境行為與后果相關(guān)聯(lián)的5種情形；針對政府所屬有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)成員的，主要是與違背環(huán)保法規(guī)政策和執(zhí)行環(huán)境法規(guī)政策不力相關(guān)的7種情形；此外是針對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)，干預(yù)環(huán)境監(jiān)督、阻礙司法處置等相關(guān)的5種情形。

終身追責(zé)就如同一把高懸的“達摩克里斯之劍”，其威懾力不言自明。一是促使各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部今后加倍重視和敬畏生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護事業(yè)；二是幫助各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在環(huán)境生態(tài)和資源問題上要正確用權(quán)和科學(xué)決策；三是提醒各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在任何情況下都不要心存僥幸，每個黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)行為在環(huán)境生態(tài)和資源上留下的痕跡將會伴隨終身，任何人因任性妄為而背上的環(huán)境生態(tài)債務(wù)，遲早都要追償。

特點之三，在環(huán)境生態(tài)資源保護中明確協(xié)同追責(zé)。過去的經(jīng)驗證明，環(huán)境問責(zé)制的落實在我國具有相當(dāng)大的挑戰(zhàn)性。在扭曲的政績觀驅(qū)動下，地方政府的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)很容易成為環(huán)境與生態(tài)損害的主要當(dāng)事者，從而使環(huán)境保護執(zhí)法和追責(zé)規(guī)定形同虛設(shè)。僅僅依靠單個部門執(zhí)法追責(zé)在現(xiàn)實工作中經(jīng)常遭遇的是無奈和尷尬。

眾所周知，一些違規(guī)項目往往體現(xiàn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的意志，職能部門無權(quán)干涉。違反《土地法》，國土部門束手無策；違反安全評價相關(guān)規(guī)定，安監(jiān)部門聽之任之；違反環(huán)境保護相關(guān)法律法規(guī)，環(huán)保部門在管理過程中，同樣也面臨重重障礙。個中原因，說到底是這些都只是“管事”而非“管人”的部門，它們無法從根本上動搖領(lǐng)導(dǎo)干部的利益前程。

為了能夠確保環(huán)保問責(zé)制的落地，此次《辦法》實施了協(xié)同追責(zé)機制。其第十一條規(guī)定：“負有生態(tài)環(huán)境和資源保護監(jiān)管職責(zé)的工作部門、紀檢監(jiān)察機關(guān)、組織（人事）部門應(yīng)當(dāng)建立健全生態(tài)環(huán)境和資源損害責(zé)任追究的溝通協(xié)作機制?！逼渲?，負有生態(tài)環(huán)境和資源保護監(jiān)管職責(zé)的政府工作部門，負責(zé)事實調(diào)查和行政處罰，同時對相關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)負責(zé)任向紀檢監(jiān)察機關(guān)和組織人事部門提出處理建議；紀檢監(jiān)察機關(guān)根據(jù)建議酌情落實追究黨紀政紀責(zé)任；組織（人事）部門則根據(jù)建議酌情給予誡勉、責(zé)令公開道歉直至相應(yīng)的組織處理。

此外，還規(guī)定“司法機關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源損害等案件處理過程中發(fā)現(xiàn)有本辦法規(guī)定的追責(zé)情形的，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)紀檢監(jiān)察機關(guān)或者組織（人事）部門提出處理建議”。這些部門共同構(gòu)成的協(xié)同追責(zé)機制，各司其職，各有側(cè)重。環(huán)境生態(tài)職能部門負責(zé)“管事”和提出處理建議，紀檢部門和組織人事部門負責(zé)“管人”，紀檢部門和組織人事部門根據(jù)“管事”部門的建議，酌情將責(zé)任追究落到實處。

“管事”和“管人”的緊密合作，尤其是兩個“管人”系統(tǒng)的介入，一個負責(zé)干部監(jiān)督查處，另一個負責(zé)官員選拔任用，對官員仕途命運產(chǎn)生直接影響，從而為環(huán)境生態(tài)問責(zé)追責(zé)制度的有效執(zhí)行，提供了充分條件。這將有可能真正提升生態(tài)文明建設(shè)在地方黨委政府議程中的排序位置，徹底改變環(huán)境生態(tài)事業(yè)“說起來重要，做起來次要，為了GDP可以不要”的窘態(tài)，強化環(huán)境保護部門在經(jīng)濟與社會發(fā)展中的地位和作用。