京津冀生態(tài)環(huán)保一體化進展如何?

日前，工信部等四部門發(fā)布了《京津冀產業(yè)轉移指南》，京津冀一體化進程正在逐步加快。《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》強調，協(xié)同發(fā)展的近期目標是要在交通、生態(tài)、產業(yè)三個重點領域率先取得突破。京津冀生態(tài)環(huán)保一體化究竟應該怎樣理解？產業(yè)轉移會不會帶來污染轉移？如何打破行政壁壘促進生態(tài)環(huán)保一體化取得實質進展？記者為此采訪了首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院教授祝爾娟。

京津冀生態(tài)環(huán)保一體化進展如何？

尚未形成共同參與、成本共擔、收益共享的互動機制，無法保障區(qū)域內不同功能區(qū)都能實現公平、和諧的良性發(fā)展。

中國環(huán)境報：《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》強調，協(xié)同發(fā)展首先需要交通、生態(tài)、產業(yè)三大重點領域率先取得突破。專家也指出，沒有交通一體化和生態(tài)環(huán)保一體化，就沒有京津冀一體化。您長期研究京津冀一體化問題，主編了多年的《京津冀藍皮書》。對于生態(tài)環(huán)保一體化，究竟應該怎樣理解？

【祝爾娟】《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》把生態(tài)環(huán)保一體化作為三個率先突破的領域之一，我認為可從三個方面來理解：

第一，生態(tài)環(huán)境問題必然是跨界的。比如大氣污染，它不受行政區(qū)劃限制，任何一個地方都很難自己單獨解決，需要統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一監(jiān)管。

第二，生態(tài)環(huán)保是“倒逼”京津冀協(xié)同發(fā)展、綠色發(fā)展的外部動因。生態(tài)環(huán)境問題已經到了不解決不行的時候，反過來成為倒逼轉型發(fā)展的外在動力。尤其北京是首都所在地，生態(tài)環(huán)境問題在一定程度上已經影響到首都作為全國政治中心、國際交往中心等功能的正常發(fā)揮。

第三，生態(tài)一體化的本質是要體現社會公平。各區(qū)域都有不同的主體功能，比如河北的張家口、承德地區(qū)作為區(qū)域的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，為了保證京津大都市清潔的水源，就不能上有可能導致環(huán)境污染的工業(yè)項目，也不能搞施用化肥、農藥的農業(yè)。他們守著青山綠水，卻非常貧窮。

因此，必須通過生態(tài)一體化，實現共建共享。各個地方創(chuàng)造財富的能力是不同的，要讓有條件加快發(fā)展的地區(qū)盡快發(fā)展，然后通過財政轉移支付等生態(tài)補償機制和方式，獲得地方發(fā)展的資本，實現老百姓的收入提高。

中國環(huán)境報：《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》提出了一些生態(tài)環(huán)保領域的工作重點和任務。您認為京津冀生態(tài)環(huán)保一體化應包括哪些內容？

【祝爾娟】按照《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》部署，通過生態(tài)一體化共建聯防，破解資源生態(tài)難題，共建環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)良好的宜居家園，是京津冀地區(qū)在相當長一段時期內的重要任務。

具體來說，要從以下幾方面入手。即統(tǒng)一規(guī)劃建設區(qū)域生態(tài)安全體系；促進循環(huán)綠色低碳發(fā)展，探索人口資源環(huán)境相協(xié)調的發(fā)展新模式；拓寬生態(tài)環(huán)境共建共享的資金渠道，探索多元化生態(tài)補償機制，如實行資源有償使用，明確三省市水權，搭建水權交易平臺，進行碳排放權、排污權等交易試點；建立生態(tài)環(huán)境危機管理體系等。

中國環(huán)境報：您認為當前京津冀生態(tài)環(huán)保一體化處于什么水平？面臨哪些挑戰(zhàn)？

【祝爾娟】應該說這些年京津冀三地都非常重視生態(tài)環(huán)境問題，在理念、政策、規(guī)劃等方面都取得共識并有重要進展，在大氣污染防治、環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境執(zhí)法等方面加強了合作與交流，同時都在積極促進發(fā)展方式轉變和產業(yè)結構調整，取得了一定的成績。但由于歷史等原因，區(qū)域生態(tài)惡化勢頭仍未徹底扭轉，生態(tài)協(xié)作機制建設總體尚處于初建階段。

影響京津冀生態(tài)環(huán)保一體化進程的短板還是制度，尚未建立起一套生態(tài)環(huán)境共建共享的有效機制。也就是說，尚未形成共同參與、成本共擔、收益共享的互動機制，無法保障區(qū)域內不同功能區(qū)都能實現公平、和諧的良性發(fā)展；尚未健全統(tǒng)一規(guī)劃、嚴格監(jiān)管、法律護航的管理制度；尚未建立起以市場運作為基礎、政策支持為補充的區(qū)域生態(tài)補償機制。

如果這些制度不能夠盡快建立起來，就不能實現社會公平，也不可能持續(xù)。例如，前一段時間到張家口地區(qū)調研，感觸非常深。張家口是首都水源涵養(yǎng)地，不允許上項目，為服務首都付出了很多犧牲和很大代價，但卻得不到相應的回報。雖然北京市每年給予其一定的財政補貼，但是遠遠達不到地方求發(fā)展、百姓收入提高的要求。

產業(yè)轉移是否會帶來污染轉移？

現在任何一個地方都要考慮自己的生態(tài)環(huán)境，河北、天津既要進行產業(yè)升級，又要對新進來的企業(yè)加強管理。

中國環(huán)境報：日前工信部等四部門發(fā)布了《京津冀產業(yè)轉移指南》。我們知道北京正在積極進行產業(yè)轉移，一些企業(yè)已經轉移到天津、河北等地。相對大城市來說小城市污染治理能力有限、成本更高，那么，產業(yè)轉移是否會帶來污染轉移？

【祝爾娟】我認為產業(yè)轉移應該不會帶來污染轉移。根據《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，北京原則上不再發(fā)展一般性制造業(yè)，要就地淘汰污染特別重、耗能特別高的產業(yè)，天津和河北也不會接收。當然還會有一些化工類產業(yè)，只要生產就會有污染。但我們調研發(fā)現，這類產業(yè)一般都會進入園區(qū)，而不會像過去一樣是分散的，基本上可以對污染物進行統(tǒng)一、集中治理。

現在任何一個地方都要考慮自己的生態(tài)環(huán)境，河北、天津既要淘汰現有的重污染企業(yè)，進行產業(yè)升級，又要對新進來的企業(yè)加強管理。比如要發(fā)展化工產業(yè)，現在大家都在考慮怎樣采取新的技術來增加產業(yè)附加值，同時預防污染。

中國環(huán)境報：環(huán)境問題是在發(fā)展中解決的，生態(tài)環(huán)保一體化不能單獨實現。只有實現產業(yè)結構調整、推動綠色發(fā)展，才有可能實現環(huán)境質量真正改善。當前國家層面已經對京津冀地區(qū)產業(yè)布局作出頂層設計，從您做過的研究來看，三地是否也具有互補性？

【祝爾娟】 我們對京津冀發(fā)展指數進行了測度。一個地區(qū)發(fā)展是由5個指數構成：一是支撐力，包括體量、規(guī)模、水平、地位等；二是驅動力，投資、消費、進出口屬于傳統(tǒng)的動力指標，我們?yōu)榇俗隽藢ｉT的測度；三是創(chuàng)新力，即新的動力和活力，預示著一個地區(qū)未來的前景和潛力；四是凝聚力，實際上是研究這個地區(qū)的生態(tài)環(huán)境、基礎設施、公共服務；五是輻射力，也就是說一個地區(qū)在全國或者更大區(qū)域范圍內的影響力。

我們主要測它的流量，包括資金流、人流、物流等。從中可以看到，北京市的核心地位突出，遠遠高于天津和河北，不僅5個力的水平都是最高的，而且5個力發(fā)展水平也相對均衡。天津的凝聚力這些年上升很快，但輻射力最近有所下降。河北最近輻射力明顯上升，但創(chuàng)新力是短板。我們做這些研究，就是為政府決策提供客觀依據，以便更有針對性地推動三地共同實現科學發(fā)展和綠色發(fā)展。

中國環(huán)境報：《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，基本出發(fā)點是疏解北京非首都功能，解決北京“大城市病”。您認為協(xié)同發(fā)展對于天津、河北來說，是意味著更多機遇，還是更大壓力？

【祝爾娟】一方面，協(xié)同發(fā)展一定會給北京周邊乃至整個區(qū)域帶來轉型發(fā)展的重大契機?？梢哉f，北京非首都功能疏解，是推進京津冀協(xié)同發(fā)展的直接動力。不僅會給周邊帶來更多產業(yè)發(fā)展機會，還會有很多公共服務功能疏解到天津和河北，提升當地的凝聚力和競爭力。如果不是有這樣一個國家戰(zhàn)略，是不可能實現的。另一方面，其實是促進公平。河北省這么多年為北京做了很多貢獻，甚至犧牲了自身的一些發(fā)展機會。通過推進生態(tài)一體化，探索多元化的生態(tài)補償等一系列制度安排，可以實現生態(tài)環(huán)境共建共享。

怎樣打破行政壁壘推動經濟、環(huán)境、社會效益共贏？

堅持以人為本，而不是以物為本，讓生活在不同地區(qū)的人享受同等的公共服務。

中國環(huán)境報：協(xié)同發(fā)展涉及京津冀3個地區(qū)。三地的發(fā)展水平、資源稟賦等不同，行政區(qū)劃類別也不相同，一個是首都，一個是直轄市，一個是大省。如何打破行政壁壘，破解體制機制束縛，促進生態(tài)環(huán)保一體化取得實質進展？

【祝爾娟】當前京津冀協(xié)調發(fā)展已經上升為國家戰(zhàn)略，國務院成立了京津冀協(xié)調發(fā)展領導小組，三地發(fā)改委也成立了京津冀協(xié)同辦公室，專門負責協(xié)調相關事務。從機構建設、組織協(xié)調的角度來說，力度非常大，有利于打破行政壁壘。

從體制機制角度來說，可以從四個方面入手：一是建立多元化生態(tài)補償機制。比如實行橫向財政轉移支付、建立區(qū)域生態(tài)建設專項基金、向生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)提供優(yōu)惠貸款、采取政府購買方式等。二是探索市場化運作機制。比如實施水權交易、碳排放權交易、排污權交易試點。三是加強政府的生態(tài)規(guī)劃、服務與監(jiān)管。比如制定區(qū)域生態(tài)建設統(tǒng)一規(guī)劃并賦予其法律權威性，建立區(qū)域統(tǒng)一的技術平臺和監(jiān)測平臺。四是建立有效的法律制度。比如完善相關執(zhí)法程序，實現聯合執(zhí)法等。

中國環(huán)境報：如何從京津冀全局的角度促進三地經濟、環(huán)境、社會效益實現共贏？

【祝爾娟】如之前所言，思路上必須堅持以人為本，而不是以物為本。協(xié)同發(fā)展不是經濟發(fā)展水平的絕對平均，而是讓生活在不同地區(qū)的人，能夠享受同等的公共服務水平。現在的人為什么都愿意涌入北京？因為北京發(fā)展機會多，公共服務水平高。良好的生態(tài)環(huán)境也是公共產品，是政府應該提供的公共服務。如果能通過結構優(yōu)化、布局調整，逐漸縮小京津冀地區(qū)的差距，再改善周邊地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，就會有更多的人自愿到北京以外的地方去工作和生活，“大城市病”的問題也就自然而然解決了。京津冀三個地區(qū)，就會實現經濟、環(huán)境、社會效應共贏。

中國環(huán)境報：協(xié)同發(fā)展的時間表是怎樣的？

【祝爾娟】按照要求，京津冀一體化明年（2017年）就要有明顯的進展，特別是交通、生態(tài)、產業(yè)三大領域要率先突破。到2020年，協(xié)同發(fā)展框架要初步形成。到2030年，協(xié)同發(fā)展目標要基本實現，即京津冀要發(fā)展成為具有國際影響力和競爭力的世界級城市群，成為能夠引領和支撐全國經濟社會發(fā)展的重要引擎。同時，北京的首都功能得到優(yōu)化，“大城市病”問題得到解決。時間緊迫，任務艱巨，現在的關鍵是落實。

作者：祝爾娟，浙江龍游人。首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院教授、區(qū)域經濟學博士生導師。1983年畢業(yè)于天津師范大學，獲經濟學學士學位；1992年畢業(yè)于南開大學，獲經濟學碩士學位。1983年至2007年在天津市委黨校及天津行政學院經濟學教研部從事教研工作。2007年調入首都經濟貿易大學，任首都經濟研究所所長。主要研究領域為區(qū)域經濟理論與首都圈發(fā)展戰(zhàn)略。出版學術專著十幾部，主編的2012年—2016年《京津冀發(fā)展藍皮書》社會影響很大，已成為政府決策的重要參考文獻。