為何不采用市場(chǎng)化手段治理散煤？

在散煤（低效燃煤）治理的過程中，目前我們更多的是依靠政府的直接行政管理手段和直接的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼手段。但是這其中存在諸多問題：法律依據(jù)不足、行政成本過高、對(duì)燃煤用戶的影響大等。

對(duì)于城市散煤治理，煤炭總量配額交易制度是一種高度市場(chǎng)化的手段。雖然開始的時(shí)候要做的工作很多，但是一旦框架搭建完成，后續(xù)的工作將“一勞永逸”。

政府直接干預(yù)用戶減煤法律依據(jù)不足，煤炭是商品，已有的法規(guī)還沒有授權(quán)政府直接干預(yù)煤炭的使用，強(qiáng)制要求企業(yè)關(guān)?；蛱蕴济哄仩t的行政行為缺乏法律依據(jù)。

政府直接干預(yù)行政成本過高，由行政機(jī)構(gòu)逐家確定減煤量和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，難以詳細(xì)了解每個(gè)用戶的真實(shí)減煤潛力和減煤成本，無法解決信息不對(duì)稱的問題，行政效率低。政府強(qiáng)制用戶減煤，對(duì)燃煤用戶影響大，企業(yè)處于被動(dòng)局面，缺乏煤炭使用和燃煤鍋爐改造的預(yù)期，對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生不利影響。

對(duì)于城市散煤治理，煤炭總量配額交易制度是一種高度市場(chǎng)化的手段。雖然開始的時(shí)候要做的工作很多，但是一旦框架搭建完成，后續(xù)的工作將“一勞永逸”。

配額是一種管理手段，是政府有關(guān)主管部門依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定確定煤炭消耗限額的有限權(quán)利，該權(quán)利僅限于城市煤炭消費(fèi)總量控制和配額交易制度中使用，不構(gòu)成產(chǎn)權(quán)。

煤炭總量配額交易的目的是鼓勵(lì)城市除發(fā)電、煤化工外的燃煤企業(yè)通過改進(jìn)管理或者技術(shù)進(jìn)步等方式減少煤炭的消費(fèi)，發(fā)電、煤化工建議專門政策管理。其實(shí)質(zhì)是要求企業(yè)按照擁有的配額燃煤，超過配額燃煤要受到處罰。節(jié)約的配額指標(biāo)可以在市場(chǎng)上交易，也可“儲(chǔ)存”起來以后使用。　　

四類對(duì)象可納入此制度

一般來說，城市燃煤用戶主要有發(fā)電企業(yè)、煉焦廠、煤化工、一般工業(yè)、采暖鍋爐、第三產(chǎn)業(yè)燃煤鍋爐、熱電廠、居民用煤。但是我們這里所說的煤炭配額交易并不包括燃煤電廠、非直接燃燒工業(yè)用煤以及居民燃煤。

確立城市煤炭總量配額交易制度時(shí)，堅(jiān)持三大原則。

一是低效燃煤。“低效燃煤”主要針對(duì)空氣污染而言，指直接散燒、污染物處理水平低、污染物排放量大的煤炭利用方式。因火電廠燃煤利用率和污染物處理水平相對(duì)較高，發(fā)電用煤量占煤炭消費(fèi)比例的不斷提高，也是一個(gè)國(guó)家能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化和社會(huì)進(jìn)步的重要指標(biāo)和必然趨勢(shì)。燃煤電廠的耗煤量比重大，實(shí)現(xiàn)電廠煤耗減量主要是進(jìn)行技術(shù)改造。因此，應(yīng)將燃煤電廠剔除“低效燃煤”的范圍。

二是可替代。低效燃煤配額交易對(duì)象限于可替代的煤炭，即用作燃料煤的煤炭，也就是直接利用煤炭燃燒所產(chǎn)熱能的部分，可用其他清潔能源替代。作為原材料或還原劑投入工業(yè)生產(chǎn)的煤炭，無法用其他能源替代，實(shí)現(xiàn)煤耗減量的主要措施也是進(jìn)行技術(shù)改造，其減量需要根據(jù)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策決定。因此煤炭配額交易制度剔除煉焦廠、煤化工等非直接燃燒工業(yè)用煤。

三是交易成本較小。城市低效燃煤配額交易制度的效率受的交易成本影響。對(duì)于配額持有者，交易雙方因信息不對(duì)稱產(chǎn)生搜集信息及協(xié)商談判等交易成本。而當(dāng)其交易成本遠(yuǎn)大于交易收益時(shí)，用戶會(huì)自動(dòng)拒絕配額交易，導(dǎo)致配額交易制度失效。對(duì)于配額管理者而言，制度的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、核查等成本產(chǎn)生了管理成本，若管理成本過高亦不利于政策的可持續(xù)。

居民燃煤比較分散，政府核查管理的成本很高，且居民的用煤量比較小，若納入配額交易，用戶的交易成本很高，不符合交易成本最小化原則；城市進(jìn)行棚戶區(qū)改造、用燃?xì)饣螂娞娲济骸＾r(nóng)村除上述措施外，還有節(jié)能、生物質(zhì)燃料替代等措施。因此不將燃煤居民納入煤炭配額交易體系。所以，納入配額交易的管理對(duì)象包括除燃煤發(fā)電廠、煤化工、居民家庭用煤外的所有燃煤用戶，主要包括四類：

一是一般工業(yè)，是指利用煤炭直接燃燒供熱的工業(yè)企業(yè)，主要使用燃煤工業(yè)鍋爐的企業(yè)。

二是采暖鍋爐，主要是指分散供熱和小規(guī)模集中供熱，包括集中供熱企業(yè)、工廠、公共機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、學(xué)校、小區(qū)、集體宿舍等擁有的采暖鍋爐。

三是第三產(chǎn)業(yè)燃煤鍋爐，包括商鋪、餐飲業(yè)、酒店、營(yíng)業(yè)廳等。

四是熱電廠，指熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組供熱，其供熱規(guī)模大，本身也需要大量的煤炭作為燃料，而這部分煤炭是可以通過清潔、可再生能源進(jìn)行替代的，可采用高效率的大型鍋爐，熱電廠取消分散鍋爐，獲得已有燃煤鍋爐的燃煤配額；熱電廠技術(shù)改造節(jié)約用煤，也可以出售配額，因此，將熱電廠也作為管理對(duì)象。

已有的城市控煤政策不完善

首先，已有的城市煤控政策成本高，不可持續(xù)。目前實(shí)行的棚戶區(qū)改造、平房“煤改電”等措施，主要由政府負(fù)擔(dān)成本，資金來源于稅收，但是用稅收支付成本的法律依據(jù)并不充分，補(bǔ)貼比例也缺少依據(jù)和說明。

我們搜集到的案例顯示，多數(shù)城市煤炭減量采用的是直接對(duì)燃煤替代用戶補(bǔ)貼等手段，由于燃煤用戶多種多樣，政府直接決定對(duì)燃煤用戶進(jìn)行補(bǔ)貼，存在信息不對(duì)稱的現(xiàn)象，導(dǎo)致補(bǔ)貼成本較高，效率較低。另外，北京等大城市財(cái)政資金充足，煤改電項(xiàng)目依然存在諸多問題，如果是財(cái)政資金不充足的小城市，補(bǔ)貼的壓力會(huì)更大。

其次，城市，包括城鎮(zhèn)，減少直接燃煤是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)。減煤是一個(gè)過程，很多城市制定減煤目標(biāo)，但沒有實(shí)際執(zhí)行。對(duì)于財(cái)政資源充足的城市，減煤也不是一蹴而就，而是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，從2011年以來，北京的煤炭總量控制政策已實(shí)施近五年，煤炭減量28%左右。由于涉及到巨大的燃煤替代成本，北京的禁煤政策只能控制到二環(huán)以內(nèi)，二環(huán)以外的煤炭替代成本太高，仍然無法全部控制。

其他城市、中小城鎮(zhèn)更應(yīng)將此作為一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，政府和企業(yè)財(cái)力單薄，無力承擔(dān)巨大的減煤資金需求和配套措施的建設(shè)，城市雖然制定減煤計(jì)劃，但無法一下子完成目標(biāo)。另外，由于缺乏有效的監(jiān)管制度，燃煤企業(yè)煤炭減量的積極性不高，謊報(bào)數(shù)據(jù)現(xiàn)象嚴(yán)重，地方燃煤企業(yè)的發(fā)展與地方政府的政績(jī)息息相關(guān)，導(dǎo)致地方政府在執(zhí)行總量分配指標(biāo)時(shí)，容易出現(xiàn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)失真、謊報(bào)瞞報(bào)的現(xiàn)象，在實(shí)踐操作中缺乏減煤的實(shí)際效果。

再次，目前實(shí)施的城市控煤政策沒有法律依據(jù)。

目前采取的煤炭總量控制政策，直接要求企業(yè)減煤、強(qiáng)制落后燃煤企業(yè)淘汰等缺乏法律依據(jù)。首先，煤炭總量控制目標(biāo)制定和指標(biāo)分配缺乏科學(xué)的依據(jù)和實(shí)際可行性研究，沒有考慮煤炭消費(fèi)企業(yè)減量的承受能力、減量的成本效益測(cè)算、減量的幅度測(cè)算等問題。其次，操作流程缺乏具體的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，詳細(xì)的實(shí)施框架，造成政府和企業(yè)之間始終存在信息不對(duì)稱。最后，政府強(qiáng)制要求企業(yè)關(guān)停或淘汰違背了憲法的精神，政府的強(qiáng)制干預(yù)擾亂了企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，不利于充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，易導(dǎo)致資源配置的無效率。

直接燃煤控制與污染物排放控制的目標(biāo)相同，最終目標(biāo)都是實(shí)現(xiàn)污染物排放減少，并且監(jiān)測(cè)成本大大降低，將其納入城市空氣污染防治中是可行的。因此，我國(guó)應(yīng)實(shí)施以改善空氣質(zhì)量、保護(hù)人體健康為目的的煤炭總量控制政策，確定空氣質(zhì)量目標(biāo)，制定污染源達(dá)標(biāo)排放的標(biāo)準(zhǔn)，并采取有效手段執(zhí)行排放標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而倒推出達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)條件下的煤炭消費(fèi)總量目標(biāo)，實(shí)行長(zhǎng)效穩(wěn)定有法有據(jù)可實(shí)施的控煤政策。

基于市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)刺激手段更有效

煤炭配額交易制度的直接目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)煤炭消費(fèi)總量的不斷降低，最終目標(biāo)是通過燃煤量的削減，實(shí)現(xiàn)空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)與持續(xù)改善。

首先，要根據(jù)低效燃煤、可替代和交易成本最小化的原則，確定納入煤炭配額交易制度的管理對(duì)象。

其次，政府根據(jù)區(qū)域內(nèi)所有納入煤炭配額交易制度的燃煤用戶年度用煤報(bào)告，確定區(qū)域范圍內(nèi)基期所有交易對(duì)象的煤炭配額總量，同時(shí)根據(jù)燃煤用戶的減煤成本、區(qū)域污染治理目標(biāo)以及社會(huì)所能承受的減排程度等綜合確定目標(biāo)年燃煤總量，以及年度燃煤總量的削減系數(shù)和時(shí)間表，每個(gè)燃煤用戶的實(shí)際燃煤量至少不能超過煤炭削減計(jì)劃規(guī)定的燃煤量上限。

在確定煤炭配額總量之后，政府環(huán)保部門向每個(gè)燃煤用戶免費(fèi)發(fā)放年度配額，允許企業(yè)間進(jìn)行配額交易，企業(yè)年末剩余的配額可以留到下一年使用，也可在交易市場(chǎng)賣出，以此激勵(lì)減煤潛力大的企業(yè)加大減煤力度，將降低燃煤量的行動(dòng)自動(dòng)發(fā)生在邊際減煤成本最低的燃煤用戶。

政府不可留有配額，但當(dāng)政策需要時(shí)，政府可以通過市場(chǎng)操作買入賣出配額，以參與者的身份進(jìn)行交易。煤炭總量配額交易制度具有長(zhǎng)期性，可以按照削減計(jì)劃制定規(guī)劃，具體到每個(gè)企業(yè)燃煤量的削減計(jì)劃，最終實(shí)現(xiàn)煤炭總量的逐年減少。煤炭配額交易制度需要滿足以下條件：可管理的煤炭配額交易對(duì)象、燃煤用戶煤炭使用量的統(tǒng)計(jì)、煤炭配額總量的分配原則與機(jī)制、年度削減計(jì)劃、計(jì)量單位、空間界定、交易許可的審核管理、燃煤量核查與處罰機(jī)制等。

實(shí)現(xiàn)煤炭總量控制的命令控制手段體現(xiàn)總量減排目標(biāo)和配額消費(fèi)核查及處罰方面，經(jīng)濟(jì)刺激手段體現(xiàn)在燃煤用戶可以通過交易來滿足燃煤減量的配額需求。煤炭配額交易制度將促使企業(yè)靈活減煤、降低燃煤用戶的減量成本和政府的管理成本、激勵(lì)超量減煤，從而實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托次優(yōu)狀態(tài)。政府在總量控制與配額交易的過程中僅僅扮演市場(chǎng)監(jiān)督者與配額核查責(zé)任者的角色，無需干預(yù)配額交易市場(chǎng)的具體細(xì)節(jié)。