《土壤污染防治法（草案）》怎么定？

十二屆全國人大常委會第三十一次會議 12月26日分組審議《土壤污染防治法（草案）》（以下簡稱《草案》），常委會組成人員和部分人大代表參加了審議。參加審議的代表和委員認為，土壤污染防治立法是解決土壤污染問題的根本性舉措，關系到人民群眾的身體健康，也關系到推進生態(tài)文明建設和維護國家生態(tài)安全，是貫徹落實以人民為中心的發(fā)展思想、保障農副產品安全和公眾健康、促進土壤資源有效利用的一部重要法律。代表、委員在審議中對《草案》提出了進一步修改的意見和建議。

地方政府應加強污染風險評估和管控

白志健委員提出以下建議：

一要貫徹保障農產品質量安全的立法原則。耕地的污染管控和修復，既要考慮土壤污染物的超標問題，又要加強對污染物超標農用地的風險管控。就是說，農用地風險評估與管控應該既監(jiān)測土壤污染，又監(jiān)測因土壤污染造成的農產品污染。建議在第四十三條中增加地方人民政府相關部門應該組織對產出的農產品污染物含量超過食品污染物限量國家標準的農用地進行土壤污染風險評估和管控等方面的相關內容。

二要增加地方人民政府兜底條款。一般情況下，土壤污染是多重因素造成的，也是一個長期積累的過程，大多數的污染是因為自然因素、科技水平、認知能力等非主觀故意因素造成的污染，往往很難進行責任認定，也更難以歸責具體行為主體或者使用權人。建議這部法律應該突出政府在這種量大面廣的農用土地污染風險管控和修復方面的責任。

三要明確立法目的，厘清地下水污染防治監(jiān)管職責。《草案》第四十二條和第四十五條對地下水污染狀況的調查和修復作了規(guī)定，但是地下水污染防治問題，在《水污染防治法》中已經有明確的規(guī)定。在本法中，地下水污染防治的監(jiān)管主體不夠清晰，鑒于本法的立法目的主要在于防治土壤污染，保障農產品質量安全、公眾健康，建議地下水污染防治的內容不再納入本法，或者在表述上修改一下，與《水污染防治法》銜接，明確地下水污染防治的監(jiān)管部門。

將項目選址土壤環(huán)境質量納入環(huán)評

杜黎明委員說， 根據《土地管理法》，我國土地分為農用地、建設用地和未利用地三大類，但是在第四章風險管控和修復中，未涉及“未利用地”。他認為，風險管控和修復應該覆蓋所有的土地類型。建議增加一節(jié)“未利用地”，并明確其風險管控和修復的具體條款。

《草案》第十六條規(guī)定了涉及土地利用規(guī)劃和建設項目的環(huán)評要求，以及環(huán)境影響評價文件中應該包含的內容。經過審批的環(huán)境影響評價文件是法定文件，具有相應的法律效應。將建設前的項目選址土壤環(huán)境質量現(xiàn)狀納入環(huán)評文件，可以作為項目終止后，對其原址污染土壤修復的重要依據。建議將此條修改為環(huán)境影響評價文件中應當包含項目選址土壤環(huán)境質量現(xiàn)狀、針對對土壤可能造成的不良影響及應當采取相應的預防措施。

政府要大力支持土壤修復科研推廣

黃獻中委員說， 東北地區(qū)是世界上僅有的三大塊黑土區(qū)之一。近年來，黑土地的面積、厚度不斷減少。黑土地是不可再生的資源，需要采取必要的保護措施?，F(xiàn)在的狀況是，有的地方污染得厲害，當前最緊迫的任務應該是修復受到污染的土壤?！恫莅浮返谒恼轮v風險管控和修復，但是他認為，修復的法律剛性規(guī)定還是少了一點。

“這部法律在修復土壤舉措方面，提供支持的內容還不夠多，建議加大這方面的力度?！秉S獻中委員建議，在第四十七條第二款之后增加一款，國家和政府要大力支持土壤修復方面的科研推廣活動，要有相應的資金保障和科研力量支持，讓成果能夠盡快地從實驗室走出來。

根據污染損失評估結果決定罰款上限

楊邦杰委員說，長期以來，環(huán)境保護方面一個重要的問題就是違法成本低。如第八十五條“違反本項規(guī)定，向農用地排放重金屬、有機污染物等含量超標的污水、污泥、清淤底泥、尾礦（渣）等的，處十萬元以上五十萬以下的罰款；情節(jié)嚴重的，處五十萬元以上兩百萬元以下的罰款”，“我認為應該改一改，應該改成具體的損失由評估單位評估，根據評估的損失、修復成本，決定罰款額度?！?/span>

楊邦杰委員舉了一個例子，有企業(yè)長期向沙漠、地下水排放污水，排放5年、10年，可能造成的污染是1億元、10億元都無法修復的。這種情況下，應該對污染程度進行評估，依據修復成本確定賠款數額。如果判處最高限200萬元的罰款，可能與修復費用相差太遠。本法應與其他法有所區(qū)別，修復成本是可以評估的，這種損失應該由第三方評估，根據評估結果決定罰款上限。

對修復質量和效果進行鑒定和驗收

袁駟委員說， 第四十七條第三款規(guī)定，“土壤污染修復活動完成后，土壤污染責任人應當另行委托有關單位對修復效果進行評估，并將評估結果報地方人民政府農業(yè)、林業(yè)主管部門備案。”這款規(guī)定比較粗略，不夠明確，且不夠嚴格。

袁駟委員認為，第一，污染責任人委托有關單位進行評估合適不合適？應該確保污染責任人和評估單位沒有任何的利益關系，政府有關部門也要同意才行。第二，對評估單位的資質和資格也沒有明確規(guī)定和要求。“相關單位”比較籠統(tǒng)，什么樣的單位可以開展評估？評估者甚至不一定是單位，可以是組織起來的評估專家組，希望對評估單位的資質資格有所規(guī)定。第三，評估之后應該對修復的質量和效果有一個類似于科研成果鑒定和驗收的環(huán)節(jié)，然后再報主管部門備案。否則按目前此款規(guī)定執(zhí)行，可能難以保證修復的質量和效果。

建議實施土地安全許可制度

呂祖善委員建議，建立、實施食用農產品農用地土地安全許可制度，保證食用農產品來自安全許可的土地。

對商住用地的土壤安全實施許可制度。有些地方原是工業(yè)園區(qū)甚至化工園區(qū)，拆遷以后就變成商住小區(qū)，不修復則會產生嚴重污染后果。

所以，這兩項制度能不能在法律上予以明確，這樣使公眾吃得明白，吃得放心；住得明白，住得放心。

細化依法公開土壤污染信息規(guī)定

王明雯委員說， 關于信息公開方面。一是建議對《草案》第七十八條第一款“環(huán)境保護主管部門應當依法公開土壤污染相關信息”的“相關信息”進行細化，即明確規(guī)定依法公開土壤污染哪些方面的信息。

二是建議《草案》第十三條，關于“每十年至少組織一次全國土壤污染狀況普查”，增加一句話“普查結果應當向社會公開”。土壤污染問題社會關注度很高，土壤普查成本也很高，不公開則可能導致社會對普查結果信息運用不足，應該讓社會各方知曉，這樣一是便于社會各方參與污染治理，二是讓全社會更加重視土壤污染治理工作，對相關工作的推進具有積極作用。

加強生態(tài)用地土壤污染防治

車光鐵委員建議，進一步加強生態(tài)用地土壤污染防治工作。從《草案》法條制定整體情況來看，對農用地和建設用地土壤污染風險管控和修復工作，分別用兩個章節(jié)進行了系統(tǒng)細化規(guī)定，各項規(guī)定明確。但相對來講，對濕地、草地等生態(tài)功能用地保護重視不足?？陀^上看，生態(tài)用地屬于典型的未開發(fā)利用土地，對于未來長遠發(fā)展、保障生態(tài)安全、降低生態(tài)風險，具有非常重要的意義和作用。建議結合自然生態(tài)系統(tǒng)的恢復、擴展和優(yōu)化工作，對生態(tài)用地土壤污染防治和修復等工作做出明確規(guī)定。

進一步健全強化部門橫向聯(lián)動監(jiān)督機制建設?！恫莅浮返诹鶙l主要對各相關部門監(jiān)管職責做出具體規(guī)定。目前，從基層監(jiān)管工作實際情況來看，土壤污染防治監(jiān)管政出多門、條塊分割現(xiàn)象比較普遍，部門橫向有序銜接、資源整合、聯(lián)合執(zhí)法難度相對較大。建議結合各相關部門職責定位、重點工作、任務分工等內容，對部門橫向協(xié)調配合和整體聯(lián)動機制，做出細化的明確規(guī)定。

鏈接：2017年土壤污染防治相關政策

1.國家層面 

（1）《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（試行）》。1月18日，環(huán)保部發(fā)布《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法(試行)》，自2017年7月1日起施行。辦法明確了土地使用權人、土壤污染責任人、專業(yè)機構及第三方機構的責任，并從開展土壤環(huán)境調查、土壤環(huán)境風險評估、污染地塊風險管控、污染地塊治理與修復、以及治理與修復效果評估五方面作出具體管理措施。

（2）《土壤污染防治法（草案）》。6月，第十二屆全國人大常委會第二十八次會議審議了全國人大環(huán)境與資源保護委員會提交的《中華人民共和國土壤污染防治法(草案)》。在預防為主、保護優(yōu)先、防治結合、風險管控等總體思路下，草案根據土壤污染及其防治的特殊性采取了分類管理、風險管控等有針對性的措施，并規(guī)定了具體內容。目前，草案二審工作正在準備中，距離正式出臺已為時不遠。

（3）《農用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）》。9月25日，環(huán)保部、農業(yè)部聯(lián)合制定發(fā)布《農用地土壤環(huán)境管理辦法(試行)》，規(guī)定自2017年11月1日起施行。辦法從土壤污染預防、調查與監(jiān)測、分類管理以及監(jiān)督管理作詳細闡述，將為農用地土壤環(huán)境管理工作提供依據，對農用地土壤環(huán)境管理，防控農用地土壤污染風險，保障農產品質量安全具有重要意義。

2.地方層面

在土十條的基礎上，全國各地省(市)均出臺了土壤污染防治標準，且北京、浙江、貴州、上海等地已在2016年底就已出臺。以下主要盤點2017年部分省級條例，如有不全，敬請諒解。

（1）《天津市土壤污染防治工作方案》。1月3日，《天津市土壤污染防治工作方案》出臺，確定了土壤防治的工作重點和主要任務，并強調各區(qū)在充分落實各項土壤污染防治任務的基礎上，根據區(qū)域特點，因地制宜貫徹實施。

（2）《湖南省土壤污染防治工作方案》。根據方案，到2020年，湖南省土壤污染加重趨勢得到初步遏制，土壤環(huán)境質量總體保持穩(wěn)定，農用地、建設用地和飲用水水源地土壤環(huán)境安全得到基本保障，局部突出污染問題得到有效治理，環(huán)境風險得到基本管控。到2030年，全省土壤環(huán)境質量穩(wěn)中向好，農用地、建設用地和飲用水水源地土壤環(huán)境安全得到有效保障，土壤環(huán)境風險及隱患得到全面管控。

（3）《西藏自治區(qū)土壤污染防治行動計劃工作方案》。方案堅持以改善土壤環(huán)境質量為核心，以保障農產品質量和人居環(huán)境安全為出發(fā)點，堅持預防為主、保護優(yōu)先、風險管控，突出重點區(qū)域、行業(yè)和污染物，實施分類別、分用途、分階段治理，嚴控新增污染、逐步減少存量，形成政府主導、企業(yè)擔責、公眾參與、社會監(jiān)督的土壤污染防治體系。

（4）《新疆維吾爾自治區(qū)土壤污染防治工作方案》。根據要求，到2020年，新疆土壤環(huán)境質量總體保持穩(wěn)定，農用地和建設用地土壤環(huán)境安全得到基本保障，土壤環(huán)境風險得到基本管控。到2030年，全區(qū)土壤環(huán)境質量全面改善，農用地和建設用地土壤環(huán)境安全得到有效保障，土壤環(huán)境風險得到全面管控，生態(tài)系統(tǒng)實現(xiàn)良性循環(huán)。

（5）《廣東省重金屬污染綜合防治“十三五”規(guī)劃》。根據規(guī)劃，到2020年，廣東省重金屬污染物排放總量進一步減少，重點行業(yè)重點重金屬排放量比2013年下降12%，涉重金屬行業(yè)綠色發(fā)展水平顯著提升。在強化源頭防控，優(yōu)化行業(yè)布局；深化綜合治理，推動綠色轉型；狠抓重點區(qū)域，改善環(huán)境質量；強化風險管控，保障環(huán)境安全；加強能力建設，提升管理水平；完善法規(guī)政策，健全長效機制；強化公眾參與和監(jiān)督等6方面作出具體說明。

（6）《青海省2017年度土壤污染防治工作方案》。總體要求：分解土壤污染防治目標任務，落實土壤環(huán)境污染防治責任，構建土壤污染防治體系；開展全省土壤污染狀況詳查，完善土壤環(huán)境質量國控監(jiān)測網絡，實施土壤污染治理與修復試點示范，推進土地安全利用?？刂浦笜藶橹攸c行業(yè)重點重金屬排放量與2013年相比下降5%。

（7）《河南省清潔土壤行動計劃》。該計劃給河南省土壤防治繪制了“時間表”和“路線圖”，提出了全省受污染耕地安全利用率及污染地塊安全利用率，到2020年底都要達90%以上，2030年底都要達95%以上。