從塑料污染治理到生態(tài)文明建設(shè)：淺論政策制定和實(shí)施的科學(xué)化

王學(xué)軍：北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院教授 

中國是全球塑料生產(chǎn)和消費(fèi)第一大國，塑料及其制品遍布國民經(jīng)濟(jì)和社會生活的各個領(lǐng)域，小到吸管、塑料袋，大到家電、汽車的各種部件。然而，隨著消耗量的快速上升，塑料污染問題日益嚴(yán)峻，不但對生態(tài)環(huán)境和人體健康造成威脅，也是資源的巨大浪費(fèi)，塑料污染治理問題必須引起高度重視。

2020年1月，國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的意見》，提出了一系列強(qiáng)化塑料污染治理的具體要求和目標(biāo)。2020年7月，國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部等九部門又聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)塑料污染治理工作的通知》，對進(jìn)一步做好塑料污染治理工作，特別是完成2020年底階段性目標(biāo)任務(wù)作出了詳細(xì)部署。

強(qiáng)化塑料污染治理已經(jīng)形成共識，但塑料污染治理又面臨著許多困難，一方面各種塑料制品已經(jīng)深深融入了社會生活中，其方便性使它很難被替代；另一方面國家面臨著諸多資源環(huán)境問題，如大氣污染、水污染、土壤污染以及生態(tài)破壞等，與其相比，似乎塑料問題又顯得不是那么迫切，政府要思考是否在這個領(lǐng)域投入足夠的公共資源；第三，塑料污染治理說起來容易做起來難，它涉及到不可再生資源（石油等）的開采和利用、涉及到生產(chǎn)和消費(fèi)等全生命周期過程的污染排放，也涉及到回收利用、尋找替代產(chǎn)品的困難，以及處置的問題。此外，塑料問題不但涉及上下游大量企業(yè)，更涉及廣大社會公眾，其難度可想而知。

正因為如此，和生態(tài)文明建設(shè)其他領(lǐng)域一樣，塑料污染治理切忌一哄而起，切忌急功近利，切忌不講科學(xué)。需要考慮如何科學(xué)地制定和實(shí)施政策，如何科學(xué)地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。本文嘗試從以下三個角度談?wù)勑〉剿芰衔廴局卫泶蟮缴鷳B(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)如何推動政策制定和實(shí)施的科學(xué)化。

一是強(qiáng)化現(xiàn)代治理體系的構(gòu)建，用多元共治代替?zhèn)鹘y(tǒng)的管理手段。

企業(yè)是社會的重要主體，現(xiàn)代社會由于對環(huán)境質(zhì)量的要求越來越高，企業(yè)所支付的環(huán)境成本也越來越大，因此在很大程度上企業(yè)有降低環(huán)境成本的意愿，這導(dǎo)致了很多情況下政府與企業(yè)變成了“警察與小偷”的關(guān)系，政府管理的成本越來越高。但企業(yè)追求降低環(huán)境成本也不是無限的，企業(yè)最終的目標(biāo)是把產(chǎn)品銷售出去從而獲得利潤，隨著公眾環(huán)境意識的逐步增強(qiáng)，企業(yè)需要考慮其社會形象，需要“染綠”自己，這就為現(xiàn)代治理體系的構(gòu)建提供了千載難逢的良機(jī)。

按照聯(lián)合國全球治理委員會（CGG）的定義，治理是指“各種公共或私人機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的各種方法的總和，是使各種沖突或利益得以調(diào)和，并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程”。治理體系通常是指政府、企業(yè)和公眾等多利益主體通過行使和分配政治、經(jīng)濟(jì)、行政權(quán)力來管理國家或公共事務(wù)。因此，現(xiàn)代治理手段與傳統(tǒng)管理手段的核心區(qū)別就在于它強(qiáng)調(diào)多利益主體的高度參與，從而形成共贏的局面。我們所常見的自愿協(xié)議/自愿行動、綠色供應(yīng)鏈構(gòu)建等都是現(xiàn)代治理體系中的重要實(shí)施手段，可以大大降低政府管理成本，并取得很好的治理效果。

近年來黨和政府不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，黨的十九屆四中全會通過了“中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定”。2020年3月發(fā)布的《構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系指導(dǎo)意見》提出了到2025年建立包括領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系、企業(yè)責(zé)任體系、全民行動體系、監(jiān)管體系、市場體系、信用體系、法律法規(guī)政策體系在內(nèi)的環(huán)境治理體系?！蛾P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的意見》也提出要發(fā)揮企業(yè)主體責(zé)任，形成政府、企業(yè)、行業(yè)組織、社會公眾共同參與塑料污染治理的多元共治體系。

一些國內(nèi)大型企業(yè)和在華跨國企業(yè)開展了多項綠色行動計劃，推動綠色供應(yīng)鏈管理，起到了很好的引領(lǐng)作用。美團(tuán)外賣積極推動綠色包裝供應(yīng)鏈和包裝物回收，其青山計劃的2025目標(biāo)提出，要建設(shè)綠色包裝供應(yīng)鏈，為平臺全量商家提供外賣包裝可回收、可降解或可重復(fù)使用的解決方案；促進(jìn)回收再生市場化機(jī)制建設(shè)，聯(lián)動產(chǎn)業(yè)上下游在全國20個以上省份建立常態(tài)化餐盒回收體系；加強(qiáng)消費(fèi)者引導(dǎo)激勵，促進(jìn)1億用戶踐行無需餐具等可持續(xù)消費(fèi)行為。北京奔馳帶領(lǐng)400余家一級供應(yīng)商，全部簽署綠色制造承諾書，建立嚴(yán)于國家綠色工廠認(rèn)定的北京奔馳綠色供應(yīng)商準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)對10家供應(yīng)商試點(diǎn)開展北京奔馳綠色認(rèn)證，并推動更多的供應(yīng)鏈企業(yè)建設(shè)成為國家級的綠色工廠。

自愿協(xié)議是另一個提高現(xiàn)代治理能力的手段。在自愿協(xié)議中，政府和企業(yè)（或代表企業(yè)的行業(yè)協(xié)會）簽訂自愿達(dá)到一定環(huán)境和資源目標(biāo)的協(xié)議，自愿協(xié)議為企業(yè)規(guī)定清晰的、可測量的環(huán)境和資源目標(biāo)，并包含有效的責(zé)任機(jī)制。政府部門則對企業(yè)的表現(xiàn)進(jìn)行監(jiān)督，也提供激勵措施，如在媒體上公布企業(yè)的成果，引導(dǎo)公眾、政府優(yōu)先采購這些企業(yè)的產(chǎn)品等。企業(yè)可通過履行協(xié)議節(jié)約資源、減少污染，提高信譽(yù)，獲得經(jīng)濟(jì)效益，政府則減少了監(jiān)管成本。自愿協(xié)議一個成功的例子是英國通過氣候變化稅和氣候變化協(xié)議的共同實(shí)施，推動了溫室氣體減排。在英國，政府設(shè)定了溫室氣體減排目標(biāo)，并采取了自愿協(xié)議的思路，將氣候變化稅與氣候變化協(xié)議配合使用，凡與政府簽訂氣候變化協(xié)議，給出減排定量承諾的企業(yè)或商業(yè)組織，均可獲得大幅減稅。最終通過這種手段，大幅削減了溫室氣體排放?！蛾P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的意見》提出到2025年，地級以上城市餐飲外賣領(lǐng)域不可降解一次性塑料餐具消耗強(qiáng)度下降30%。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，自愿協(xié)議可以成為一個重要的推進(jìn)手段。

二是全面開展產(chǎn)品全生命周期分析，科學(xué)地尋找最佳治理途徑。

開展塑料污染治理乃至生態(tài)文明建設(shè)，要強(qiáng)調(diào)全生命周期統(tǒng)籌考慮資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)效率。最早的生命周期分析可追溯到20世紀(jì)60年代末，由于能源危機(jī)的出現(xiàn)，一些企業(yè)開始評估產(chǎn)品全生命周期的能耗問題，以提高能效，如可口可樂公司對各類飲料容器從原材料采掘到廢棄物最終處理全過程進(jìn)行的跟蹤與定量分析。生命周期分析有助于我們識別一些看起來是常識，但有可能是錯誤的觀念，從而更科學(xué)地推動政策的制定和實(shí)施。

例如有研究顯示，日本和德國的環(huán)境部門對PE塑料袋、紙袋開展了生命周期評價，其結(jié)論是：能量和水消耗比較，以塑料袋為1計，紙袋生產(chǎn)過程能耗為2，水耗為12。資源消耗方面，以生產(chǎn)5萬個包裝袋為基礎(chǔ)，塑料袋需PE 1000kg，紙袋消耗紙 2500kg，折合成木材為5000kg。大氣污染和水污染方面，以塑料袋為100計，紙袋的SO2排放為284，NOx為159，CO2為 640，COD為21560。另一項研究結(jié)果顯示，可重復(fù)使用塑料袋如果使用4次以上，將比紙袋或可降解塑料袋更環(huán)保。關(guān)于可降解塑料，也需認(rèn)真進(jìn)行科學(xué)研究。除了真正的生物降解塑料，市場上還有可以機(jī)械性分裂的“偽降解”塑料，分解后的塑料顆粒反而成為危害較大的微塑料。一些塑料需要堆肥降解，但很難有專門為這些廢物準(zhǔn)備堆肥的措施。在回收方面，傳統(tǒng)塑料袋與可降解塑料袋很難區(qū)分，如果不區(qū)分而統(tǒng)一制作塑料顆粒，則將影響產(chǎn)品質(zhì)量。用國際市場的生物原料（如玉米）生產(chǎn)生物降解包裝物，也會受到市場價格甚至國際政治因素等的影響。

三是開展全面的政策成本收益分析，實(shí)現(xiàn)污染治理社會成本的最小化。

政策的制定和實(shí)施應(yīng)進(jìn)行成本收益分析。政府手中有多種政策工具，如何選擇更低成本的政策組合，需要認(rèn)真研究。例如，當(dāng)一個地區(qū)不同企業(yè)的污染治理成本曲線不同時，征收環(huán)境稅比制定嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)具有更低的總治理成本，合理的政策可以節(jié)約大量資金。

延伸來看，制定資源環(huán)境政策需要全面考慮其社會經(jīng)濟(jì)影響，并作出正確的選擇。例如，地方政府可能十分關(guān)注政策對當(dāng)?shù)谿DP的影響，但實(shí)施政策導(dǎo)致的某些行業(yè)的生產(chǎn)水平下降可能被資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)、節(jié)能產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)的興起而抵消，因此GDP可能會下降，但也可能提高。對于就業(yè)的影響也是如此，它取決于受政策影響的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和新興的資源循環(huán)利用等產(chǎn)業(yè)的勞動密集程度。制定資源與環(huán)境政策需要特別考慮低收入階層的承受力，例如，對原油開采和塑料產(chǎn)品按一定稅率征收環(huán)境稅或資源稅，老百姓餐桌上的食品會漲價多少？環(huán)境稅的影響集中于資源、能源密集產(chǎn)業(yè)，而生活必需品如水、電、氣等對環(huán)境稅敏感，且這些產(chǎn)品需求彈性小，企業(yè)容易把稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，這就需要在制定相關(guān)資源環(huán)境政策時開展全面的量化測算，合理設(shè)置稅率，或?qū)⒍愂帐杖氲囊徊糠滞ㄟ^社會保障機(jī)制進(jìn)行再分配。

總之，小到塑料污染治理，大到生態(tài)文明建設(shè)，都需要采用科學(xué)的手段。近年來黨和政府提出了一系列頂層設(shè)計思想，但實(shí)踐過程中一些地方出現(xiàn)了不講科學(xué)，片面采用一刀切措施加以推行的現(xiàn)象?！蛾P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的意見》和《關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)塑料污染治理工作的通知》既提出了明確的塑料污染治理目標(biāo)，也給出了大量可操作的管理和政策工具。要加強(qiáng)研究，根據(jù)各地區(qū)實(shí)際情況，構(gòu)建塑料污染治理的短期對策和長效機(jī)制，加強(qiáng)多方參與，推動有關(guān)目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)。

本文系中華環(huán)境保護(hù)基金會“美團(tuán)外賣青山計劃專項基金”環(huán)保顧問團(tuán)專家視點(diǎn)欄目特約專家北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院王學(xué)軍教授撰寫，更多專家觀點(diǎn)敬請期待。