遼寧大連：推進(jìn)環(huán)衛(wèi)市場化改革

遼寧省大連市轄3個縣級市、1個縣和6個區(qū)。全市總面積12574平方公里，其中，中心城區(qū)面積2415平方公里、道路清掃保潔面積3435萬平方米。2011年1月25日，遼寧大連市政府決定實施城市中心城區(qū)環(huán)衛(wèi)市場化改革。同年5月1日，16家中標(biāo)環(huán)衛(wèi)企業(yè)全部接管環(huán)衛(wèi)作業(yè)任務(wù)，一個全新的市場化管理運(yùn)行體制和機(jī)制正式建立。

問題——環(huán)衛(wèi)體制機(jī)制性障礙問題突出

2011年環(huán)衛(wèi)改革之前，大連環(huán)境衛(wèi)生在體制方面存在著體制不順、機(jī)制不活、管干不分、投入不足、質(zhì)量水平不高等一系列問題。市級負(fù)責(zé)管理，考核力度衰減，管不好、管不到位，履行政府職能薄弱;區(qū)街作業(yè)，也消極應(yīng)對，缺乏動力;運(yùn)行機(jī)制方面缺乏有效的競爭和激勵機(jī)制，條塊分割作業(yè)，作業(yè)運(yùn)行機(jī)制僵化，缺乏活力，效率不高，環(huán)衛(wèi)經(jīng)費投入不足。由于體制機(jī)制障礙，導(dǎo)致環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量發(fā)展不平衡，后繼乏力問題非常突出。

大連在設(shè)計環(huán)衛(wèi)改革方案時，曾提出國企、事業(yè)單位企業(yè)化運(yùn)行和完全市場化3種方案。通過兩次到國內(nèi)已經(jīng)開展市場化的城市考察中發(fā)現(xiàn)，國企和事業(yè)單位企業(yè)化運(yùn)行雖然能夠保證平穩(wěn)過渡和環(huán)衛(wèi)公益性特征，但存在換湯不換藥、作業(yè)質(zhì)量變化不大、機(jī)構(gòu)可能臃腫、經(jīng)營意識不強(qiáng)等問題。同時，又發(fā)現(xiàn)當(dāng)時的市場化改革存在著“甩包袱”、公益性不足、工人權(quán)益保障不夠等問題，甚至有的改成市場化的城市又改回來，出現(xiàn)回流。

通過調(diào)研分析，大連市政府認(rèn)為，只有完全市場化，公平、公正、公開選擇市場主體，方能破解存在的體制機(jī)制性障礙問題。大連決定按照市場化的方向，以“無震蕩改革”為原則，在中心城區(qū)進(jìn)行一次高起點的環(huán)衛(wèi)市場化改革。

做法——三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)解決“人往哪里去，錢從何處來”難點

大連在總結(jié)國內(nèi)環(huán)衛(wèi)市場化經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合實際，對機(jī)構(gòu)設(shè)置、市場招標(biāo)、經(jīng)費保障、人員安置和資產(chǎn)處置等進(jìn)行頂層設(shè)計，制訂了環(huán)衛(wèi)事業(yè)改革實施意見。為協(xié)調(diào)推進(jìn)改革工作，成立了大連市環(huán)衛(wèi)事業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，制訂推進(jìn)工作方案，組建了由有關(guān)委、辦、局參加的綜合協(xié)調(diào)組、人員安排組、資產(chǎn)評估組、標(biāo)準(zhǔn)制定組、經(jīng)費核定組和招標(biāo)協(xié)調(diào)組，并在工作計劃指導(dǎo)下推進(jìn)各項工作。在改革實施過程中，先后出臺環(huán)衛(wèi)改革實施意見的解釋等14部配套辦法、標(biāo)準(zhǔn)等文件。改革相關(guān)文件思路明確、原則清晰、政策合理、措施得當(dāng)，有力地推進(jìn)了環(huán)衛(wèi)事業(yè)改革進(jìn)程。

環(huán)衛(wèi)改革的關(guān)鍵，是如何解決“人往哪里去，錢從何處來”的問題。為此，大連抓住了3個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

環(huán)節(jié)一：人員分流安置

按照“待遇不降低、身份不改變”的原則，大連對原事業(yè)在編人員通過劃入新組建的環(huán)衛(wèi)管理機(jī)構(gòu)工作、進(jìn)入環(huán)衛(wèi)企業(yè)工作、離崗休息、息崗4種方式進(jìn)行了妥善安置。進(jìn)入企業(yè)、離崗和息崗這3部分人員均保留事業(yè)身份，待達(dá)到法定退休年齡時按事業(yè)人員辦理退休手續(xù)。中心城區(qū)原事業(yè)在編人員1012名，其中進(jìn)入新組建的環(huán)衛(wèi)管理機(jī)構(gòu)210名、進(jìn)入企業(yè)282名、離崗498名、息崗22名。人員安置平穩(wěn)順暢，達(dá)到了“無震蕩改革”的基本要求。

環(huán)節(jié)二：合理確定經(jīng)費

按照“以事核費、費隨事轉(zhuǎn)”的經(jīng)費保障原則，在確定市場化作業(yè)范圍和測定作業(yè)任務(wù)量的基礎(chǔ)上，依據(jù)國家勞動定額，參照國內(nèi)其他城市，結(jié)合大連實際情況，分別組織市城建局和造價咨詢公司按照市場化運(yùn)作方式對作業(yè)經(jīng)費進(jìn)行測算，確定了政府招標(biāo)控制價。經(jīng)費測算工作不僅統(tǒng)一了作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和勞動定額，同時提高了工人工資水平，還一舉解決了環(huán)衛(wèi)行業(yè)多年存在的非事業(yè)身份人員不交社會保險的問題。環(huán)衛(wèi)作業(yè)經(jīng)費總額，由改革前的2.14億元增加至今年的4.15億元(不含社會保險);每年按照環(huán)衛(wèi)作業(yè)量及作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的變動情況及時調(diào)整資金撥付。同時，根據(jù)道路保潔等級、物價上漲指數(shù)、最低工資標(biāo)準(zhǔn)等，每兩年調(diào)整作業(yè)價格，確保環(huán)衛(wèi)作業(yè)順利實施。

環(huán)節(jié)三：妥善處置資產(chǎn)

環(huán)衛(wèi)資產(chǎn)分兩部分處置：一是所有環(huán)衛(wèi)作業(yè)車輛及設(shè)備，經(jīng)資產(chǎn)評估按凈值出讓企業(yè);二是作息點、停車場、車庫、公廁、小型壓縮站等不動產(chǎn)仍屬政府資產(chǎn)，無償交由企業(yè)維護(hù)、管養(yǎng)。在確保垃圾中轉(zhuǎn)設(shè)施、公共廁所、作息點、果皮箱等環(huán)衛(wèi)公共設(shè)施政府資金投入不降低的情況下，實行環(huán)衛(wèi)資產(chǎn)的兩種處置方式，引入了社會資本，同時，確保了國有資產(chǎn)不流失。大連各類環(huán)衛(wèi)專用車輛由改革之初的344臺，到2014年底已擁有各類專業(yè)作業(yè)車輛676余臺。

無論市場化還是事業(yè)運(yùn)行，有一支穩(wěn)定的環(huán)衛(wèi)作業(yè)隊伍是行業(yè)穩(wěn)定運(yùn)行的基礎(chǔ)。在改革之初，大連確定的事業(yè)身份人員保留身份、臨時工進(jìn)入企業(yè)工作的人員安置辦法，最大限度保證了隊伍穩(wěn)定;重新招標(biāo)之前，與企業(yè)簽訂了移交協(xié)議，制定了嚴(yán)格的人員安置和資產(chǎn)移交條款;當(dāng)企業(yè)不能正常移交時，采取扣留履約保證金和按日罰款的辦法，促使未中標(biāo)企業(yè)按期移交。

政府——職責(zé)不能丟 強(qiáng)化運(yùn)行監(jiān)管

市場化改革并不意味著減輕政府部門的工作量，相反，政府部門的監(jiān)管責(zé)任和壓力會更大。

為確保企業(yè)在一定規(guī)則下規(guī)范運(yùn)行，一是制定嚴(yán)格的監(jiān)管協(xié)議，2015年重新招標(biāo)時，對監(jiān)管協(xié)議做了大幅度改動，由原來的11個部分組成修改為17個部分，增加了項目運(yùn)營管理、資產(chǎn)管理與維護(hù)、退出機(jī)制、項目移交、人員安置等若干條款;二是明確違規(guī)違約行為，詳細(xì)列明了四年改革運(yùn)行企業(yè)已經(jīng)存在或可能存在的違規(guī)違約行為，共計28項，同時，采取警告、責(zé)令限期改正和誡勉談話等手段對企業(yè)加以管控;三是建立退出機(jī)制，明確運(yùn)營期內(nèi)企業(yè)退出的標(biāo)準(zhǔn)、條件，這些條件共分三大類、16小項，三大類為重大違法行為、重大違規(guī)行為和重大作業(yè)質(zhì)量問題，發(fā)生上述重大問題時，按規(guī)定程序解除協(xié)議，實施接管。