強化制度建設 促進綠色崛起

黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央從中國特色社會主義事業(yè)五位一體總體布局的戰(zhàn)略高度，對生態(tài)文明建設提出了一系列新思想、新觀點、新論斷，為我們推進生態(tài)文明建設指明了方向、提供了遵循。

在中央精神的指導下，江西省始終堅持在保護中發(fā)展、在發(fā)展中保護，在環(huán)境保護、綠色發(fā)展、制度建設等方面勇于創(chuàng)新、探索經(jīng)驗，取得顯著成效。江西省委十三屆十一次全會對江西省加快推進綠色崛起進行了部署與動員，省委書記強衛(wèi)在會上指出：“綠色崛起的本質(zhì)是生態(tài)文明的崛起，建設生態(tài)文明并不是不要發(fā)展，也不是延緩發(fā)展，而是強調(diào)換一種思維抓發(fā)展，推動發(fā)展理念、發(fā)展方式、發(fā)展模式的提升，追求經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的雙贏?！边@對我們深入貫徹落實習近平總書記“一個希望、三個著力”重要要求、省委十六字方針，推進生態(tài)文明建設具有重要指導作用。

生態(tài)文明建設是一場涉及領導方式、生產(chǎn)方式、生活方式和價值觀念的深刻變革，實現(xiàn)這樣的變革不是一蹴而就的事情。黨的十八大確立了生態(tài)文明建設的突出地位，指出保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度。習近平總書記指出，只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設提供可靠保障。制度建設是生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容，制度進步是生態(tài)文明水平提高的一大標志，加強制度建設與改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是同等重要的任務。

當前，深入貫徹落實省委十三屆十一次全會精神，全力推進綠色崛起，打造生態(tài)文明建設的江西樣板，就要以制度先行和制度保障的理念為指導，以制度建設為抓手，認清并破除當前制約生態(tài)文明建設的體制機制障礙，用制度來約束資源使用權力，用制度來規(guī)范資源開發(fā)行為，用制度來落實環(huán)境保護責任，用制度來保障合法環(huán)境權益，系統(tǒng)推進整個生態(tài)文明建設進程。

健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度和用途管制制度

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度是生態(tài)文明制度體系中的基礎性制度。產(chǎn)權是所有制的核心和主要內(nèi)容。我國自然資源資產(chǎn)分為全民所有和集體所有。過去，我國沒有把自然資源資產(chǎn)的所有權確定清楚，沒有劃清國家所有國家直接行使所有權、國家所有地方政府行使所有權、集體所有集體行使所有權、集體所有個人行使承包權等各種權益的邊界。

我國已建立嚴格的耕地用途管制，但對國土范圍內(nèi)的一些水域、林地、海域、灘涂等生態(tài)空間還沒有完全建立用途管制制度，致使一些地方用光占地指標后，出現(xiàn)過度開發(fā)山地、林地、濕地等現(xiàn)象。此外，在自然資源監(jiān)管體制上，沒有區(qū)分作為自然資源資產(chǎn)所有者的權利與作為所有自然資源資產(chǎn)管理者的權力。

因此，要對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度。要按照“山水林田湖是一個生命共同體”的原則，建立覆蓋所有國土空間的用途管制制度，不僅對耕地實行嚴格的用途管制，對草原、林地、河流、灘涂等生態(tài)空間也要實行用途管制，嚴格控制轉為建設用地，確保全國生態(tài)空間面積不減少；對自然資源和生態(tài)空間的開發(fā)要遵循用途管制，不得任意改變土地用途。同時，按照所有者和管理者分開以及一件事由一個部門管理的思路，落實全民所有自然資源資產(chǎn)所有權，建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權人職責的體制。

實行資源有償使用制度

目前，我國尚未形成有利于資源節(jié)約、環(huán)境保護的價格體系，資源及其產(chǎn)品的價格總體上偏低，沒有體現(xiàn)資源的稀缺狀況和開發(fā)中對生態(tài)環(huán)境的損害，從資源無償劃撥到有償使用的改革不到位；資源行業(yè)行政性壟斷與自然性壟斷并存，對壟斷行業(yè)的成本監(jiān)管缺乏科學手段和制度性規(guī)定；資源稅費和環(huán)保稅費整體偏低，資源性產(chǎn)品價格沒有體現(xiàn)資源的全部價值。

因此，我們要遵循市場導向，按照產(chǎn)權明晰的原則，加快自然資源及其產(chǎn)品價格改革。要推進資源性產(chǎn)品稅費改革，加快形成有利于科學發(fā)展的價格機制，合理調(diào)節(jié)各方利益關系；通過自然資源及其產(chǎn)品價格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復效益；建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價機制，提高工業(yè)用地價格；同時，通過稅收杠桿抑制不合理需求，正稅清費，推動環(huán)境保護費改稅，通過帶有強制性的稅收機制提高資源開發(fā)使用成本，促進節(jié)約，逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態(tài)空間。

完善生態(tài)補償制度，建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度

目前，我國生態(tài)補償機制尚不完善，生態(tài)環(huán)境損害賠償機制還不健全，主要有以下幾個方面：生態(tài)補償?shù)娜谫Y渠道和主體單一；以部門為主導的生態(tài)補償，責任主體不明確，缺乏明確的分工，管理職責交叉，在整治項目與資金投入上難以形成合力；生態(tài)補償領域過窄、標準偏低，以項目工程為主的補償方式缺乏穩(wěn)定性；在生態(tài)環(huán)境損害賠償上，很多領域不同程度地存在環(huán)境損害求償主體不明確、求償范圍和求償程序缺失等問題。

推進生態(tài)文明建設，必須體現(xiàn)資源有償使用的原則，使自然資源的價值得到合理補償：

一要加快制度創(chuàng)新，進一步建立健全生態(tài)補償制度。生態(tài)產(chǎn)品具有公共性、外部性，不易分隔、不易分清受益者，政府應該代表較大范圍的生態(tài)產(chǎn)品受益人通過均衡性財政轉移支付方式購買生態(tài)產(chǎn)品；對生態(tài)產(chǎn)品受益十分明確的，要按照誰受益、誰補償?shù)脑瓌t，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度。

二要以制度為引領，推行環(huán)境污染第三方治理。發(fā)展環(huán)保市場，建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制，推行碳排放權、節(jié)能量、排污權、水權交易制度，完善對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制。

第三，針對企業(yè)和個人違反法律法規(guī)、造成生態(tài)環(huán)境嚴重破壞的，要嚴懲重罰，加大違法違規(guī)成本。要對造成生態(tài)環(huán)境損害的責任者嚴格實行賠償制度，依法追究刑事責任；對未有明確受害人的環(huán)境損害，其求償主體、求償范圍和求償程序等應從法律上予以明確規(guī)定。

進一步改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制

目前，生態(tài)環(huán)境保護管理體制存在不少矛盾。首先是缺乏生態(tài)文明建設的頂層設計和決策部門。生態(tài)文明建設要求把生態(tài)文明的理念體現(xiàn)到經(jīng)濟社會發(fā)展的全過程中去，但是現(xiàn)在的生態(tài)環(huán)境管理體制很難做到這一點。同時，各部門在生態(tài)文明建設中的職責定位不明確，任務不清楚，往往各自為戰(zhàn)，從自身角度提出有關生態(tài)文明建設的指導意見及模式，缺乏統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。

其次，地方保護主義尚未得到有效根治，國家環(huán)境保護的政策法規(guī)在少數(shù)地方得不到堅決有效執(zhí)行，而環(huán)保部門的工作往往受制于地方政府的態(tài)度，地方環(huán)境保護的責任難以落實。

此外，區(qū)域、流域環(huán)境管理體制也亟待改革。我國跨區(qū)域的環(huán)境合作剛起步，由于地區(qū)之間的合作缺乏法律依據(jù)，也缺乏有效的議事程序和爭端解決辦法，致使解決跨區(qū)域環(huán)境問題困難重重，尤其體現(xiàn)在流域水污染防治方面。因此，我們需要通過法律明確規(guī)定相關部門的職責權限，理順環(huán)境職能監(jiān)管體制。

要建立跨部門協(xié)調(diào)機構，設立生態(tài)文明建設領導小組，協(xié)調(diào)處理部門間利益紛爭，提高執(zhí)法效率。合理劃分中央與地方政府管理環(huán)境事務的權力，凡屬于跨越區(qū)域、流域和領域的環(huán)境問題，以及危害較大和影響較深的環(huán)境問題，由中央政府來負責，而屬于地域性的環(huán)境問題，由當?shù)卣畞韴?zhí)行，但中央政府負有監(jiān)督和指導職責。加強基層環(huán)保機構建設，強化跨區(qū)域環(huán)境管理，明確區(qū)域環(huán)保督查中心的職能，清晰界定環(huán)保督查中心與地方環(huán)保主管部門之間的環(huán)境事權，保證督查中心與基層環(huán)保主管部門之間信息通暢，促進環(huán)保督查中心充分發(fā)揮其職能，提高行政效率。